- 当前风险和潜在危机
- 抵达灾区、获取信息、协调资源
- 多方位融合
- 适当的干预与创新
- 文化智能与因地制宜
1.当前风险和潜在危机
东南亚是世界上最易遭受自然灾害的地区之一，该地区水文灾害和地质灾害频发，破坏性大，难以预测。在过去的二十年里，东南亚国家发生的自然灾害包括：亚洲海啸（2004年），亚齐和普吉岛遭受重创；超级飓风纳尔吉斯（2008），缅甸陷入瘫痪；超强台风莫拉克和凯萨娜（2009年）、宝霞（2012年）、海燕（2013年）、天鹅（2020年）相继侵袭菲律宾；击碎帕鲁的苏拉威西岛地震和海啸（2018年）以及因阿纳克-喀拉喀托火山（2018年）喷发和崩塌造成的巽他海峡的海啸；默拉皮火山喷发和随之而来的破坏性冷熔岩流（2010年）；以及反复出现的大面积洪水，尤其是在2011年，泰国受到的打击最为严重；而山体滑坡也已成为造成死亡和破坏的另一主因。
在过去的20年里，数十万人死亡，数千万人因为灾害流离失所，因财产损坏和基础设施破坏而导致的总经济损失达数万亿美元……然而，最坏的情况还没有到来。
随着气候变化，升高的海水温度将为未来的台风提供更多的能量，从而产生更强劲的风和阵风。与此同时，全球变暖使得大气中的水蒸气得以保留，这意味着更多的降水沿着台风路径倾泻。这将导致更严重的山洪暴发。越来越多的地震和地质活动将使表层土壤更加疏松，当台风或季风来袭时，有可能发生破坏性滑坡。此外，北极融化导致海平面上升，将阻止来自更高平原的洪水通过河道流入大海，这反过来会淹没较低的土地——摧毁房屋、农田和基础设施，包括桥梁、道路和发电站。海平面上升也会导致海水入侵河道，破坏淡水养殖和农业，这将是对人民生计和粮食来源的残酷打击。
大气现象，即拉尼娜现象，导致海洋表面温度降低，将使得温暖的海水加速台风的形成；超级台风很可能将会成为常态。
除了水文气象和地质风险外，东南亚地区还一直在努力应对登革热和疟疾，以及新冠疫情（可能成为常态传染疾病）；同时，东南亚也在针对未来可能会出现的“疾病X”做积极准备。
2.抵达灾区、获取信息、协调资源
在任何紧急情况下，及时干预是有效救助的关键——可以挽救生命、稳定局势和防止危机恶化。
应对重大灾害的人员面临三个关键挑战：如何让人员与物资设备落地进入严重和广泛受灾地区、如何从受灾地区检索数据，以及如何全面协调救灾行动。
尽可能地尽早进入受影响地区和受困社群是及时干预的必要环节。在这个过程之中，常见的障碍包括：恶劣的天气、乡村地区崎岖的地形、水体、散落的废墟、损坏的道路和断桥等等。
此外，对于应急人员、协调员和各相关方对于地面信息的收集和汇总来说，尽早进入受影响地区也是至关重要的；各个受影响地区的需求不尽相同，因此只有进去了，才能确定受灾的区域需要什么、需要多少和需要谁来协助处理。在亚齐海啸、菲律宾和缅甸超级台风、穆扎法拉巴德、汶川和廓尔喀特大地震等重大灾害中，受灾地区通常分布广泛，信息流通受阻、反应速度减慢。
地面信息是确保部署适当援助以避免不准确和浪费资源的关键。尽早进入受灾地区获得信息，调配救济资源对于维持资源分配效率和干预效果至关重要。
3.多方位融合
随着目前的潜在威胁不断增多，我们愈发需要多方面的措施和机制。由于资源不是无限的，总体规划和协调团队必须具备相关的实际经验、坚实的数据收集和文化敏感性、切实可行的解决方案和务实的适应性。
公共部门（政府机构和国际非政府组织）、私营部门（企业）和群众组织（非政府组织和社区）之间需要不断加强兼具持续性与建设性的跨部门交流与联盟。公共部门在总体规划、公共宣传，参与和赋权方面需要更多的智慧、灵感和创新，才能进一步提高决策的效率和效益；而私营部门也不能仅仅是扮演“自动取款机”的角色。资金固然重要，但许多私营企业拥有登陆艇（LCT）、小型旋翼艇、两栖固定翼艇、摩托艇等设备以及信息通信、饮用水处理系统等技术，这些资源对于更快进入救援和实施紧急救援干预等工作也是适用且有益的。
群众组织需要加强和扩大以社区为基础的反应网络和机制，并将宗教机构及宗教领袖动员起来。宗教对人类社群来说，是鼓舞人心、提供慰藉的途径，也是人们心灵的灯塔；它影响着我们生命中悲悯、同情、耐心等美德，而这些品德也对减轻风险、备灾、应对危机和社区复原有很大帮助。宗教领袖可以在自然紧急情况下召集和引导他们的信众，包括预警（通过教堂的钟声、清真寺的鼓声、寺庙的锣声、电讯等）、迅速疏散并安抚在疏散中心的群众。慈善机构可以联合起来，为提高人道主义应急人员的技能和装备提供资金支持，并助力建立一个备用资金和物资的中央储备库，以便在紧急救济干预期间可以高效反应、立即启动。
另一个关键考虑因素是有效地调动并协调军事和民间双方面的资源。两个不同结构和系统之间的互操作性需要组织和同步，在尊重军民两套不同处事原则的前提下，充分发挥它们各自的比较优势；这需要两个领域之间的不断交流和接触。一般来说，人道主义救济是一项民事事务，虽然《奥斯陆准则》规定，除非军方提供“独特的能力和可用性”，否则军事资源只能作为“最后手段”使用，但实际上，在民间能力得到显著增强之前，军方在救援过程中仍应保持重要地位。
灾害管理的范畴包括应对灾害、充足准备和减轻灾害风险；这些工作必须与应对气候变化的战略、政策和方案相辅相成。同时结合实际手段和倡导宣传以有效的综合各利益相关者的诉求。然而，前题是国家、省级和地区必须制定明确的预防计划和强有力的危机管理结构和系统。
在区域层面，东南亚国家联盟（东盟）于2011年成立了东盟人道主义援助协调中心（AHA中心），以促进东盟成员国、联合国和国际海洋区域灾害管理和应急组织之间的合作与协调。
4.适当的干预和创新
由于资源有限，各个人道主义团体之间需要进行有效的交流、综合、协作和协调。
在东南亚地区发生了许多重大灾害之后，为了解决食水和卫生问题，提供瓶装水似乎是最受政府推崇的方案。然而事实上瓶装水的空运费用昂贵，运输数量也有限，而且随后的地面配送常会因为桥梁断裂或道路受阻而加重后勤任务的负荷。最令人担忧的情况是，就算瓶装水解了眼下的燃眉之急，堆积如山的塑料垃圾却足以破坏未来几代人的生存环境。在此种情况下，部署轻型便携式的食水处理系统会是一个更好的选择。
与提供安全用水有关的另一个议题，是储存容器的分配。20升的硬壳容器需要大量的卡车运输，且满装的容器对于老年人、年轻人和女性的受援人来说都很重。在这种情况下，10升可折叠和耐用的替代品更适合运输到受影响地区，也更适合受援人徒手搬运。
在粮食短缺的地方，大米作为东南亚的主食，被热情地分发，但没有与之配套的干净用水、器皿、陶器和餐具。在解决婴儿饥饿和营养不良的问题时，配方奶往往没有配套的干净用水和奶瓶。在紧急混乱的救援行动中，首要任务是拯救生命和稳定局势；因此需尽量减轻食品准备、废物管理和污染处理的后勤负荷。
除非当地的物价飞涨，否则人道主义应急人员应只配送那些在灾区附近无法获得的物资。人道主义行动策划人须具有创新和利用适当技术的敏锐性。此外，还需要有一个可靠的供应链，包括储存和预先配置的基本和关键救济物资。
5.文化智能和因地制宜
不同的社会有不同的历史、法律、制度、习俗、文化、信条和生活观念。文化智能是促进和培养与不同地区构建联系、彼此信任和相互协作的关键。不同的群体往往有不相同的文化共识，特别是在重大危机的情况下更是如此。
因为缺少文化智能而造成好心办坏事的例子比比皆是。例如2002年初，阿富汗战争开始几个月后，一箱箱的衣服运来，里面是满满当当的印花T恤和牛仔裤——这对阿富汗人来说是 “恐怖之夜” 的时尚。在亚齐遭遇海啸后 （2004年），亚齐人获得能量棒、饼干和燕麦粥等救援物资，然而他们平时的主食是米饭和方便面。在斯里兰卡武装冲突（2009年）和巴基斯坦信德省洪灾（2010年）的余波中，国际捐助者捐赠了奶粉以帮助缓解饥饿和营养不良，却没有想到，约80%的南亚人对乳糖不耐受。
这些不合时宜的救援物资，有的通过易货交易得到了部分消化，有的则是被转卖到别处；但大部分都被丢弃和浪费了。因此，救济机构必须了解并适应当地文化、信仰、服装、口味、营养需求、社会行为和动机，才能更好地为灾区提供人道救助。
6.结论
自然灾害不仅是纯粹由大自然所引发的极端事件；在应对这些灾害时，受灾国家在其发展过程中那些尚未解决的问题也会一一浮出水面。如果缺乏一个降低风险的计划和机制，“灾害”就会变成“灾难”。不幸的是，自然灾害对那些发展较为落后的社区往往会造成不成比例的更严重影响。他们通常居住在较不利的地理区域或风险较大的地区，经济上愈发窘迫，就越容易受到伤害。他们中的许多人前往城市寻找机会和更好的生活，但最终成为城市中非正式定居的无业游民，给城市的基础设施、社会治理和安全造成了严重压力。因此，发展农村地区可以促进反向移民，使整个社会制度和经济体系从中受益。
最后，面对全球变暖这一严峻挑战，尽管许多东南亚国家继续投资并努力减轻风险、提高应对能力，但它们未来极可能是受气候问题所引发的水文气象灾害影响最深、最远、最广的“受害者”。尤其对菲律宾和越南，这是非常不公平的，因为在气候变暖这一问题之中，比起发达国家，他们的污染排放恰恰是最轻、最少的。
*这篇文章基于作者2001-2020年在亚洲26个国家和地区的人道主义救援活动和地面观察，和领导三个新加坡人道主义组织的经验。在2008到2013年间，他与SIPRI一起完成了一项关于外国军事资产在自然灾害和灾害中的有效性的政策审查，并为联合国支持的出版物(包括联合国裁军研究所、世卫组织、教科文组织、联合国减灾战略研究所和联合国经社理事会)主持了各种关于可持续发展和灾害管理的原始分析。
作者：Hassan Ahmad，人道主义求援行动特别顾问，新加坡人道主义事务 (Humanity Matters, Singapore) (新加坡人道主义事务是新加坡的一个非营利组织)
July 2021